Une partie de l'opinion et des responsables politiques semble persuadée que l'assistance aux pauvres les incite à ne pas travailler et les conforte dans leur situation. Certes le montant des aides est parfois supérieur au revenu que procure un emploi, mais les études disponibles ne font pas apparaître de choix volontaires d'inactivité, sauf dans le cas des femmes seules avec enfants. Plusieurs dispositifs d'aide visent aujourd'hui à compléter les bas salaires pour les rendre plus attractifs. Ils ne suffisent pour autant pas à empêcher la pauvreté ; ils ont même parfois certains effets regrettables. Les pouvoirs publics continuent donc à retoucher et à aménager ces dispositifs. Des améliorations sont possibles. Encore faut-il s'entendre sur les objectifs à atteindre.

1. Le dilemme entre assistance et emploi

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Est-il possible que certaines personnes préfèrent vivre (mal) de l’assistance plutôt que de travailler si elles le peuvent ? Si le revenu que tire une personne de son retour éventuel à l’emploi est proche, voire inférieur à celui qu’elle obtient par les aides sociales, il est à craindre que cette personne ne soit piégée dans une " trappe à pauvreté " : sa situation est médiocre, mais l’emploi qui pourrait être la première marche permettant de l’améliorer ne présente pas d’avantage financier significatif, tout en présentant un risque sérieux de perte de ressources. Il y a pourtant un important écart entre les minima sociaux* et le salaire minimum : 425 euros par mois de RMI ou d’allocation spécifique de solidarité (ASS) pour une personne seule, par exemple, contre 960 euros nets par mois pour le Smic. Mais beaucoup d’emplois au salaire minimum sont à temps partiel et un mi-temps au salaire minimum ne rapporte que 540 euros nets par mois. Une comparaison relativement complète effectuée par l’Insee (voir tableau) donne à penser que, du fait des réformes intervenues ces dernières années, un RMIste qui prend un emploi est généralement gagnant financièrement, même si ce gain est très modeste. En revanche, les titulaires de l’allocation parent isolé (API) subissent une perte financière si elles prennent un emploi à temps partiel payé au voisinage du salaire minimum.

La comparaison du salaire et de l’allocation ne suffit toutefois pas. De nombreuses prestations sous condition de ressources sont en fait liées à un statut, de sorte que la personne qui passe du statut de RMIste à celui de salarié perd aussi le bénéfice de l’allocation logement à taux plein automatique, de l’exonération de la taxe d’habitation et de la redevance audiovisuelle ; c’est aussi la suppression de la prime de Noël, la fin du droit à la couverture maladie universelle (CMU) gratuite et l’obligation de payer à nouveau un abonnement téléphonique à plein tarif. De nombreuses aides locales sont également supprimées. Et les dettes fiscales suspendues sont à nouveau exigibles. Inversement, l’emploi trouvé est généralement précaire. Il serait donc compréhensible que les bénéficiaires de minima sociaux hésitent à reprendre un emploi dans ces contions.

En général, les études empiriques disponibles concluent qu’il n’existe pas de telles trappes1. Avec une exception : les femmes seules avec enfants. Leur comportement d’activité est en effet sensible aux incitations financières liées au non-emploi, telles que l’allocation parentale d’éducation (APE)2. Mais ce cas relève moins des mesures d’assistance que de la politique familiale : d’une part, parce que l’APE vise explicitement à sortir un temps les mères de l’activité, d’autre part, parce que les mères, surtout celles qui vivent seules, subissent des coûts de garde d’enfants dissuasifs lorsqu’elles travail lent. Sinon comment expliquer ce désir d’emploi ?

L’écart de ressources entre RMIstes et bas salaires
L’écart de ressources entre RMIstes et bas salaires

La complexité du système d’assistance français empêche dans certains cas de savoir si la reprise d’activité est payante. Selon une enquête de 1998, 20 % des RMIstes en reprise d’emploi estiment qu’ils n’y gagnent rien et 12 % affirment y perdre. La complexité n’explique donc pas tout. Il faut aussi tenir compte des droits auxquels l’emploi donne accès, notamment en matière de chômage et de retraite. Un emploi peu rémunérateur peut aussi être un point d’appui pour trouver mieux ensuite. Cet argument est surtout valable pour les plus jeunes et les plus diplômés, qui sont les plus susceptibles de passer d’un emploi faiblement rémunéré à un autre plus attractif. Au-delà des arguments économiques, l’emploi aide à se construire une image positive de soi-même, une place dans la société et un réseau de sociabilité, ce qui le rend désirable en soi et pèse probablement dans les décisions des personnes. Contrairement à une croy an ce de plus en plus répandue, les prestations d’assistance ne dissuadent donc généralement pas de prendre ou de reprendre un emploi. Tout n’est pas réglé pour autant.

2. Trois mécanismes pour que l’emploi paye

Les pouvoirs publics continuent de modifier fréquemment les dispositifs existants, à la fois parce qu’ils estiment nécessaire d’afficher un écart significatif entre emploi et assistance et parce que les processus actuels sont insatisfaisants. Trois mécanismes se conjuguent : l’intéressement**, la prime pour l’emploi et le revenu minimum d’activité.

L’intéressement permet de conserver le RMI pendant deux trimestres, lequel est ensuite diminué de la moitié du salaire pendant trois trimestres, pour adoucir la transition. Selon des modalités variables, l’intéressement existe aussi pour d’autres minima sociaux. Dans tous les cas, cet avantage ne concerne que les emplois payés au-dessous du Smic à temps plein et s’annule au bout d’un an environ.

Zoom Minima sociaux : quelques pistes de réforme

Remis au gouvernement au printemps 2005, le rapport Hirsch proposait une refonte de divers minima, de la prime pour l’emploi (PPE) et, éventuellement, de l’allocation logement dans une aide unique : le revenu de solidarité active (RSA). Celui-ci viendrait compléter le revenu d’activité des travailleurs pauvres, de façon d’autant plus forte que le revenu d’activité est faible, jusqu’à s’annuler vers 1,3 Smic. Il tiendrait également compte de la composition du ménage. Cette proposition permettrait de supprimer les effets de seuil, de mieux tenir compte des enfants et traiterait à l’identique tous les travailleurs pauvres. Son inconvénient principal : un coût assez élevé. Ce rapport, qui devait être discuté lors de la conférence de la famille, semble avoir été ignoré des pouvoirs publics.

Une autre proposition est le revenu d’existence ou de citoyenneté. Versé à tous les citoyens, quelle que soit leur situation financière, il garantit que tout revenu d’activité accroît le revenu net et élimine les délais d’instruction des dossiers ou de versement des prestations. Sa logique est de déconnecter en partie le revenu de l’emploi, alors que la plupart des programmes essayent de tirer les pauvres vers l’emploi. Il représente donc un choix de société original et contesté, puisqu’il conduit, selon l’image de John Rawls, à payer les surfers de Malibu sans contrepartie. Un sérieux obstacle à sa mise en oeuvre est son coût, car ce revenu, pour avoir un sens, doit être proche du seuil de pauvreté (ce qui donne un coût proche de 500 milliards d’euros à l’échelle de la France). Même si cette idée compte des partisans un peu partout dans le monde, il n’existe qu’une application en vraie grandeur, en Alaska, grâce aux recettes tirées de la vente du pétrole.

L’intéressement garantit que l’emploi rapporte plus que le minimum social, mais il pose trois problèmes. Il pousse à accepter des emplois très courts, qui ne trouveraient jamais preneur autrement. Il s’interrompt sans changement de situation, ce que les bénéficiaires ne comprennent pas. Surtout, il n’est pas très juste, puisqu’un RMIste et une personne dont la situation ne donne pas droit aux minima sociaux (vie en couple avec des ressources, chômage, moins de 25 ans, etc.) auront des revenus différents pour un même emploi occupé. Et ce problème serait encore plus sérieux si l’intéressement était pérennisé, comme l’a proposé en 1999 Roger Godinot.

Second dispositif : la prime pour l’emploi (PPE). C’est un crédit d’impôt donné aux personnes qui touchent un bas salaire afin d’élever leur revenu. La plupart des personnes qui touchent cette PPE n’étant pas imposables, elles reçoivent un chèque de l’administration fiscale qui s’ajoute à leur salaire. Le montant de cette prime est faible : pour une personne seule, elle est de 33 euros par mois pour un demi-Smic et de 45 euros pour un Smic. Le barème est plus compliqué pour une famille. Cette manière de subventionner le travail est peu incitative, car le calcul de la prime est très compliqué et son versement intervient plus d’un an après la reprise d’emploi. Il n’est donc pas étonnant que l’impact de la PPE soit apparemment très faible. Le gouvernement a pourtant décidé de la doubler au niveau du demi-Smic et de l’accroître de 50 % au niveau du Smic à compter de 2007. Sa mensualisation devrait en rendre la perception plus régulière, sans régler complètement la question du décalage entre la prime et la reprise d’emploi.

Une loi de décembre 2003 a instauré un troisième dispositif, le revenu minimum d’activité (RMA). Son but est de favoriser le retour à l’emploi des personnes assistées. Le RMA est une aide accordée aux employeurs du secteur marchand qui embauchent des allocataires du RMI, de l’ASS, de l’API ou de l’allocation pour adultes handicapés (AAH) pour une durée d’au moins 20 heures par semaine3 pendant six mois, renouvelables deux fois au plus pour une durée maximale de dix-huit mois. L’employeur touche une prime correspondant au montant du RMI pour une personne isolée. Il fait donc une économie considéra ble : 25 heures par semaine payées au Smic représentent 675 euros bruts par mois environ, sur lesquels 425 euros sont à la charge du département. Le coût pour l’employeur est donc limité à 250 euros par mois.

Comme si cet avantage financier ne suffisait pas, les " RMAstes " ne sont pas comptés dans l’effectif de l’entreprise, ce qui lui épargne de franchir des seuils créateurs d’obligations sociales4. Du point de vue de l’employeur, l’effet incitatif est certain, mais assorti de deux effets fortement pervers. Il est à craindre que les RMIstes ne se voient plus proposer que des RMA et perdent tout accès à des contrats normaux. Les employeurs seront par ailleurs tentés de faire pression sur les chômeurs pour qu’ils essayent... de devenir RMIstes, afin de pouvoir être engagés au RMA. D’autre part, l’aide publique étant forfaitaire, les employeurs seront d’autant plus gagnants qu’ils embaucheront pour une durée courte. Le RMA favorise donc les moins bons emplois. Le titulaire du RMI ou de l’ASS, de son côté, trouve plus facilement un emploi et a un salaire net plus élevé, car il ne paye de cotisations sociales que sur la différence entre son salaire et le RMI. Mais il perd le bénéficie de l’intéressement lié au RMI, ce qui compense largement cet avantage.

3. Un débat toujours ouvert

Plusieurs défauts gênants du système français apparaissent donc. Le plus important est qu’il repose sur des minima sociaux faibles. Le revenu des assistés résultant d’un cumul d’allocations, il est difficile de s’en faire une idée exacte. Mais le RMI seul est nettement inférieur au seuil de pauvreté*** : entre 650 euros et 1 130 euros par mois pour une personne seule, selon le mode calcul. Certains pays, comme la Belgique, l’Allemagne, le Danemark ou l’Irlande, réussissent pourtant à maintenir le revenu minimum au-dessus du seuil de pauvreté. Difficile, dans ce cas, de ne pas songer au mot d’ordre du rapport Hirsch, remis au printemps dernier au gouvernement : au possible, nous sommes tenus.

Mais est-il possible d’afficher un revenu minimum supérieur au seuil de pauvreté ? Compte tenu de la multiplicité des aides actuellement attribuées, le coût financier ne serait pas forcément insurmontable. En revanche, une telle orientation est incompatible avec le maintien du temps partiel comme norme de référence de l’emploi. Si les aides telles que la PPE sont concentrées sur le temps partiel et si le rapport entre Smic et RMI ne cesse de s’élever, c’est bien par volonté de créer un écart entre le Smic à mi-temps et le RMI. Le travail à temps partiel est parfaitement légitime et utile à certains employeurs et salariés. Mais il procure des revenus qui sont généralement inférieurs au seuil de pauvreté. Le choix a donc été fait de subventionner ces emplois pour en faire une source de revenu acceptable, en considérant le temps partiel comme une modalité de partage du travail. On peut aussi considérer le Smic à temps complet comme une norme de référence à partir de laquelle seraient définis les minima sociaux.

Un autre défaut des dispositifs en vigueur est la vision des assistés sur laquelle ils reposent. Le gouvernement vient de décider d’attribuer une prime de 1 000 euros aux allocataires de minima sociaux et aux chômeurs de longue durée reprenant un emploi. Or, compte tenu de l’intéressement, ce n’est pas au moment de la reprise d’un emploi que le problème d’une subvention de l’emploi se pose, mais au moment où cet intéressement disparaît5. Il est peu probable que cette prime ait un effet sur les comportements des sans-emploi. En revanche, elle semble inspirée par l’idée que les assistés le sont par calcul, et le principe d’une prime renforce cette idée. D’autre part, le RMA comme certaines formes d’emplois publics aidés ne coûtent quasiment rien aux employeurs. Ils sont donc rentables pour eux, même si leur utilité économique est très faible. Il y a alors un risque que ce travail soit gaspillé, employé sans grand besoin parce qu’il est bon marché ou, au contraire, que ces dispositifs soient à l’origine de sérieux effets d’aubaine****.

Un troisième problème est la tentation de pousser les femmes en dehors du marché du travail. L’allocation parentale d’éducation a incontestablement joué ce rôle dans les années 90, même si leur retour à l’emploi ensuite a été plus aisé que prévu6. Si la réforme de l’intéressement se concrétise, sous la forme d’un versement forfaitaire de 150 euros par mois pendant un an, les femmes seules avec enfant qui prennent un emploi verront leurs revenus fortement réduits par rapport au mécanisme actuel, ce qui peut aussi les éloigner du marché du travail. Or c’est justement du côté des personnes seules avec enfant(s) qu’existent les seules trappes à inactivité***** ayant une certaine réalité. Ces trappes ne sont pas liées à un effet désincitatif des minima sociaux, mais à des difficultés de transport et de garde d’enfants. Comment un emploi à temps partiel au salaire minimum pourrait-il compenser les frais de garde dans les conditions actuelles ? Comment une personne sans voiture pourrait-elle assumer un emploi dans l’hôtellerie ou la restauration, compte tenu des horaires ? Des mesures mieux adaptées sont donc nécessaires, permettant de concilier minima sociaux élevés et avantage financier de l’emploi.

  • 1. A titre d’illustration, citons " Les aides sociales et l’offre de travail : y a-t-il une trappe à inactivité ? ", par David N. Margolis et Christophe Starzec, Cahiers de la MSE, mars 2002.
  • 2. Voir " L’impact des incitations financières au travail sur les comportements individuels : une estimation pour le cas français ", par Thomas Piketty, Economie et prévision n°132-133, 1998. L’auteur montre que les sorties d’emploi des mères de deux enfants sont beaucoup plus nombreuses depuis qu’elles ont le droit de bénéficier de cette allocation.
  • 3. Les départements peuvent moduler cette règle. Ainsi, les Bouches-du-Rhône ont décidé d’un minimum de 30 heures par semaine. Le gouvernement envisage par ailleurs de relever le plancher à 23 heures par semaine.
  • 4. D’un point de vue symbolique, le fait que ces salariés ne soient pas comptabilisés dans l’effectif de l’entreprise n’est pas non plus indifférent.
  • 5. La prime ne devrait être attribuée qu’au sixième mois d’emploi, selon la réforme prévue de l’intéressement, qui peine à voir le jour.
  • 6. Voir " L’impact de l’allocation parentale d’éducation sur l’activité féminine et la fécondité en France, 1982-2002 ", par Thomas Piketty, dans Histoires de familles, histoires familiales, par Cecile Lefèvre et Alexandra Filhon (dir.), coll. Les cahiers de l’Ined, éd. Ined, 2005.
Alternatives Economiques n°245 - 03/2006
* Minima sociaux :prestations d'assistance différentielles (leur montant est fixé pour que la personne concernée atteigne un certain niveau de revenu, toutes ressources confondues) versées à certaines catégories de population. Il existe en France neuf minima sociaux

Le revenu minimum d'insertion , l'allocation d'insertion, l'allocation de solidarité spécifique, l'allocation veuvage, l'allocation de parent isolé, l'allocation supplémentaire d'invalidité, l'allocation aux adultes handicapés, l'allocation supplémentaire vieillesse (minimum vieillesse) et l'allocation équivalent retraite.

** Intéressement

Mécanisme permettant à un allocataire de certains Noir Course Purecadence Electric 5 Homme Chaussures Brooks De minima sociaux de cumuler pour un temps limité une allocation et un revenu d'activité. Dans le cas du RMI , celui-ci est maintenu intégralement pendant deux trimestres, puis diminué de la moitié du salaire pendant trois trimestres. Il s'annule donc pour un salaire voisin du Smic .

*** Seuil de pauvreté

Revenu au-dessous duquel une personne est considérée comme pauvre. La pauvreté relative est définie en proportion du revenu médian, c'est-à-dire tel que la moitié de la population gagne moins et l'autre moitié gagne plus. En France, le seuil de pauvreté se situe à 50 % du revenu médian ; la définition européenne est à 60 % du revenu médian. Le seuil de pauvreté à 60 % est à environ 800 euros par mois pour une personne seule d'après les données de l'Insee, mais l'enquête sur laquelle se fonde cette estimation sous-estime certains revenus, ce qui amène Pierre Concialdi (Ires) à avancer la somme de 1 130 euros.

**** Effet d'aubaine

Avantage qu'une mesure d'incitation procure à des agents qui n'ont pas besoin de cette incitation. Par exemple, le RMA est une aubaine pour les employeurs qui auraient de toute façon embauché cette personne même sans aide publique à l'embauche.

***** Trappe à inactivité

Mécanisme incitant certaines personnes à demeurer inactives. Les minima sociaux sont souvent accusés d'avoir cet effet quand le revenu d'une personne chute lorsqu'elle passe de l'assistance à l'emploi.

Pour en savoir plus

  • " La France des travailleurs pauvres ", L'économie politique n°26, avril 2005. Avec des contributions de Denis Clerc, Jacques Rigaudiat, Pierre Concialdi, Serge Paugam et Michel Dollé.

    Rapport 2003-2004 de l'Observatoire national de la pauvreté : de très nombreuses données. Accessible sur www.social.gouv.fr/htm/pointsur/onpes/rap_03_04.htm

    Minima sociaux  : mieux concilier équité et reprise d'activité ", par Valérie Létard, rapport du Sénat n°334, 2005. Une synthèse très complète des travaux disponibles sur cette question. Accessible sur www.senat.fr/rap/r04-334/r04-334.html

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